实践“四种形态” 转变监督执纪模式

 
  2015年9月,王岐山同志在福建调研时提出要把纪律和规矩挺在前面,把握运用监督执纪“四种形态”,以严明的纪律推进全面从严治党。2016年初,中央纪委十八届六次全会报告对监督执纪“四种形态”做出了精确描述:“让咬耳朵、扯袖子,红红脸、出出汗成为常态,党纪轻处分、组织调整成为大多数,重处分、重大职务调整的是少数,而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极少数。”党的十九大将运用监督执纪“四种形态”写入了党章第四十条。这充分体现了党中央全面从严治党、深入推进反腐败斗争建设的决心和信心,为监督执纪工作指明了方向和实现路径。
  中国航天科技集团公司第八研究院(简称航天八院)积极落实中纪委和上级要求,对照“四种形态”反思工作,找出了监督执纪存在的问题和不足: 一是监督执纪工作主要依靠纪委单兵作战,责任体系和全面监督体系的建设不够完善;二是监督执纪工作强调针对“关键少数”,对党员队伍监督的全覆盖关注不够 ;三是监督执纪工作注重在违法行为发生后的执纪问责,对不讲纪律、不守规矩的防微杜渐关注不够 ; 四是监督执纪工作过于突出查信办案,对日常监督执纪的有效开展关注不够 。
  由于这些问题与不足,航天八院在监督执纪工作中存在对违法党员的处理大大多于对违纪党员的处理,要么是“好同志”、要么是“阶下囚”的状况;存在对“小问题”不能及时发现,对一般违纪问题缺少提醒、党纪处理不及时并且偏轻偏软的状况;存在对于未涉及违法的违规违纪以及在日常工作、各种监督检查中暴露出的苗头性、倾向性问题, 无法及时发现、及时警醒、及时纠正的状况。这使很多党员认识上产生错觉,认为党纪的约束与自己距离很远,从而不断弱化纪律意识,失去对纪律规矩的敬畏之心,放松对自己的约束,造成纪律松弛。
  在总结过去经验的基础上,航天八院认识到要实践“四种形态”先要厘清之间的辩证关系,处理好主要矛盾和次要矛盾的关系、“树木”和“森林”的关系、当前和长远的关系,为监督执纪提供充分支撑。
  分清主要矛盾和次要矛盾,有的放矢。第一种形态涉及的问题小、总体数量大、出现频次高,是需要解决的主要矛盾。第二、三、四种形态,问题相对较大、更严重,但出现频次低,相对来说是次要矛盾。只有着力抓好“第一种形态”,才能遏制后三种形态数量的增长。
  处理好“树木”和“森林”的关系,治病救人。要把监督执纪中发现的问题线索放到全局范围综合分析、判断,用纪律的尺子衡量“树木”和“森林”,有点有面、 点面结合、综合解决。 
  把握好量变与质变的关系。量变是在度的范围内连续进行, 一旦突破度的界限就会引起质变。“破法”,无不始于“破纪”。监督执纪“四种形态”坚持把纪律挺在前面,围绕违纪到违法的演变路径,连续设立四道防线,是严明纪律的具体化。
  在深入理解“四种形态”内涵及其辩证关系的同时, 航天八院确定了“全面落实各级党组织责任;健全完善制度体系;强化教育提醒及严格依规执纪”等重点工作,多措并举、多法联动,取得了“四个转变”的预期成效。 
 
  层层明确各级党组织从严治党责任
  逐级分解到人  为监督执纪打牢基础 
 
  建立完善矩阵式责任体系。横向理顺党委和同级纪委的关系,确保党委主体责任、纪委监督责任既充分发挥作用,又相互协调形成合力;纵向确保院、下属厂所公司、基层支部层层落实责任,通过签订责任书、承诺书、建立任务清单等,把全面从严治党责任逐级分解到人。
  制订清单,抓好责任分解落实 
  2015 年组织制订《八院落实党风廉政建设党委主体责任、纪委监督责任和业务部门监管责任的实施方案》,明确党政同责齐抓共管总体思路和要求。2016 年制订《八院党风廉政建设党委主体责任领导班子成员个人年度任务清单》《八院党风廉政建设纪委监督责任纪委委员个人年度任务清单》,对各级党组织和每位领导班子成员逐条落实“一岗双责”。2017 年针对党委主体责任和纪委监督责任,分别设计载体和成果形式,确定每位领导的年度工作具体事项、量化任务,形成《八院全面从严治党责任清单》《八院全面从严治党任务清单》。通过3年来不断改进和完善,航天八院以清单列示责任、以任务推动落实的工作机制已经形成,使各级党委、纪委责任落实看得见、摸得着、可检查、可考核,确保落实到位。   
  层层部署,逐级抓责任分解落实 
  定期组织召开党风廉政建设大会,部署工作、通报案例、剖析问题。组织签订党风廉政建设责任书,覆盖院领导班子成员、型号两总、基层单位党政主要负责人和院部各部门负责人。各级领导廉洁自律承诺、践诺覆盖率100%,带动干部职工遵规守纪、廉洁从业。基层单位对照《中国航天科技集团公司员工廉洁从业行为守则》的五大类别、13个岗位明确廉洁从业规范责任分解到人,人人心中有责、主动担责。重视基层党支部作用发挥,不断完善机制、健全监督平台,确保纪律监督全覆盖。研究制定《党支部纪检委员工作手册》,列示其履职要求,并对履职情况监督检查,监督延伸到组织末梢,使每位党员时刻感受到纪律约束,做到无盲点、全覆盖。 
  以查促改,全面掌握责任落实情况 
  坚持定期对基层单位党风廉政建设责任制落实情况专项检查。对照从严治党党委主体责任7方面16个检查要点、纪委监督责任6方面15个检查点,逐条检查年度工作计划完成情况,对照标准找问题,找准问题抓整改,强化整改促责任,将相关情况纳入党建精神文明考核和绩效考核,建 立管理闭环机制,持续完善了党风廉政建设责任的制度体系和运行机制,为监督执纪问责的顺利实施夯实基础。 
  强化问责,以责任追究倒逼责任落实 
  围绕年度工作重点预判廉洁风险,及时修订党风廉政建设考核细则,在发挥约束作用的同时,起到警示教育、提前防范作用。2015年以来,对落实党风廉政建设责任不力的7个组织和个人进行了责任追究。
  持续改进,不断完善责任体系 
  边实践探索边总结提炼,把落实党风廉政建设责任和监督执纪问责的实践转化为制度成果,修订《八院党风廉政建设责任制实施办法》,持续完善检查和追责规定,确保责任落实可检查、可考核。
 
  持续完善规章制度体系
  建立覆盖全面、规范有序的运行机制 
 
  开展规章制度体系重构优化工作,建立起了一个覆盖全面、逻辑严谨、 层级分明的规章制度体系,其内容有10大模块、46个类别共178项。
  健全完善规章制度体系,全面规范监督执纪工作 
  针对监督执纪工作需要,持续完善党建和纪检制度体系。从党务工作、 纪检工作、企业文化、精神文明和群众工作五方面健全完善制度,形成制度20项,规范党组织和党员干部行为。制定从问题线索受理到纪律审查和案件审理的《八院纪检监察问题线索处置和执纪办案工作模板》,使工作规范、高效、操作性强。  
  推广“制度+科技”,全面提升廉洁风险防控能力
  在对历史案例进行全面系统梳理的基础上,分析违纪违法案件特点,结合业务流程分析查找缺乏制衡的环节,对权利过于集中的岗位和关键管控环节,在流程上嵌入控制措施,设计了《八院廉洁风险防控流程及控制矩阵模板》。 分析出合同管理、物资采购和落实中央“八项规定”精神相关的资金使用管理、费用报销等10个廉洁风险易发多发核心业务流程,形成《八院贯彻落实中央八项规定精神实务操作手册》,将廉洁防控要求和作风建设要求变成工作步骤实时提醒。 航天八院近年来任务量成倍增长,带来物资采购、合同签订数量的大幅增加,传统的通过纸质材料审批、会签等手段难以有效实现廉洁风险把控。通过“制度+科技”,用科技手段将制度操作规范化、透明化,将廉洁防控要求融入信息系统流程模板中,将工作信息全程记录,做到可查可控,减少个人裁量空间,并据此建立相应追溯机制,从源头加强了廉洁风险的有效防控。如:在报销等与员工个人行为关系密切的环节中设置个人承诺环节,提醒员工自查;在信息化工作流程中嵌入关键控制点分级审批。通过固化流程的规范运行,对相关人员也起到了潜移默化的廉洁意识、风险预防教育作用。
  关键廉洁风险点业务操作标准化,监督执纪“精准聚焦” 
  采取案例分析法排摸廉洁风险事项,确定廉洁风险易发多发重点领域,有针对性地制定防控措施。编制了《基于业务流程的“讲规矩、守纪律”操作手册》,涵盖“三重一大”、物资采购、外协外包、工程建设、选人用人、合同管理、价格管理、供应商管理等八项核心业务活动,以表格化方式提示风险点和易错点,列示执行标准和禁止性规定,作为日常业务工作的操作指南。
  探索“培训+约谈”方法,推动手册实施落地。培训对象集中在日常监督检查中问题暴露多、频次高的员工和新上岗业务人员。 通过执行操作手册,一方面规范了员工行为;另一方面也为践行监督执纪“四种形态”提供了依据和支撑。
 
  挺纪在前,及时纠正“小过”“小错”
  筑牢全面从严治党的第一道防线
 
  着力提升思想认识和守纪意识 
  通过正面引导和反面警示教育,把纪律和规矩的要求 转化为全体党员干部职工的行动自觉。一是抢建网络平台。创建“八院清风网”,弘扬廉洁文化,传递正能量; 建立基层单位链接,实现反腐倡廉信息和教育资源共享;组建覆盖全院 7 930名领导干部和关键岗位人员微信群,宣传贯彻上级要求,通报典型案例,进行警示教育。二是坚持定期策划主题教育活动。组织观看警示教育片;开展廉洁格言和廉洁文化作品征集活动;组织开展主题党课活动;组织参观警示教育基地;制作反腐倡廉教育展板巡展;组织党员网上学廉考廉。三是坚持组织学习党纪条规与企业规章制度。航天八院年纪轻、学历高的科研生产队伍有很强的专业学习能力和理解能力,但存在忽视党纪条规和规章制度的问题,加上航天型号任务“保成功”压力巨大,因此重技术业务、轻制度规矩情况较普遍,违纪违规风险不小。近两年组织全院党员分批轮训,将《党章》《准则》《条例》以及全面从严治党要求纳入党校教学内容,组织全院党员和支部书记、党委书记分批轮训,邀请专家解读,加深理解;规章制度发布后续发解读,为规范执行打好基础;利用集团公司典型案例集和外面的典型案例,让党员和干部职工理解党纪和规章制度内涵,提高全员遵章守纪意识 。
  突出重点监督领域和监督对象 
  遵规守纪,领导干部是关键。第一种形态要成为常态,能够有效落实与领导干部的带头作用密切相关。一是加强对党政领导班子反腐倡廉教育。通过党委中心组、专题学习会、党组织生活会等多个平台,组织深入学习。把党内法规纳入新提任领导干部谈话和考试范围。把党章、条例、准则等党内法规纳入党校学习内容,纳入新提任领导干部考试范围。定期编印《清风导读》,引导全院党员领导干部深入学习中央最新精神和各级反腐倡廉制度要求,促进“四个意识”提高。二是针对物资采购、外协外包、工程建设等领域强化教育。组织开展物资采购和外协外包专项警示;推广大宗物资采购中运用计算机信息平台;利用业务条线会议平台强化“一岗双责”和落实监管责任;坚持以“工程优质、干部优秀”为目标,加强工程建设中廉洁教育。 三是持续推进“八项规定”精神的贯彻落实。编印《违反中央“八项规定”精神典型案例警示漫画集》;发布《关于严格评审费、咨询费管理的通知》;提出“七个严禁”过节要求,坚持节假期提醒;对领导干部节日用车和节日期间违规公款吃喝情况开展监督检查,促进党员领导干部廉洁自律。
  着力推广行之有效的工作方法 
  一是严肃党内政治生活。院党委坚持从自身做起,一级做给一级看,认真积极开展批评与自我批评,每位院党委委员参加联系单位党委的民主生活会,各单位党委委员参加联系支部的民主生活会,以上率下,自己剖析自身缺点,敢于挑毛病、提问题,帮助同志发现不足。从调查情况来看,广大干部职工对当前院级、所级、基层党组织民主生活达到“红脸出汗”效果方面认为“效果明显”和“有效果”的分别达到70%、85%和95%。
  二是认真实践谈话制度。航天八院纪委牵头制定了《八院领导人员党风廉政约谈管理规定》,将廉政约谈工作作为一项日常工作严格执行。党委书记对领导干部结合工作进行提醒约谈,对新提任领导干部进行集体廉洁谈话;党委纪委对有苗头性问题的相关人员及时进行提醒和诫勉谈话。开展院纪委与基层单位纪委书记一对一履职约谈,基层纪委书记上岗必谈,指明工作路径和方法;对新提任领导干部集体廉洁谈话,对有苗头性问题的相关人员进行诫勉谈话;基层单位党委书记、纪委书记在日常工作中也做好和中层干部及关键岗位人员的谈心谈话工作,增强廉洁自律自觉性。2016 年以来,航天八院各级党组织开展谈话函询共50余人次,批评教育、提醒谈话98人次,诫勉谈话51人次,并将结论意见反馈相关人员所在基层党组织,体现了党组织对干部教育与批评兼顾、信任与监督并重。 通过加强对第一种形态的常态化运用,党员干部规矩意识明显提高,有效遏制了违纪违规行为,夯实了党员领导干部的政治意识、自律意识、责任意识和廉洁从业意识,营造了风清气正干事创业的良好氛围。 
 
  严格依规处理违纪行为,充分发挥警示惩戒作用 
 
  航天八院把上级要求与内部管理制度相衔接,发布《纪律审查工作模板》,从制度上落实对违纪违规违法的处分要求,“纪严于法、纪在法前”要求得以有效贯彻。两年来,航天八院运用第二第三种形态对7名党员进行了党纪处分,其中做出警告、严重警告党纪轻处分的5人,做出留党察看和开除党籍重处分的2人。坚持以全局眼光、系统思维处理违纪行为。在依纪依规处理违纪党员时,全面系统地分析个体与整体、“树木”与“森林”、个性与共性的关系,以期真正达到“惩前毖后”“警醒一片”的作用,确保整个“森林”的生态健康。2015年,发现某所下属公司有4笔财务付款均由公司总经理一人签字后报销,严重违反财务审批支出规定(后经核查确认涉及业务内容、费用均属实)。在院纪委要求与指导下,该单位对其问题从严处理:对该公司总经理诫勉谈话并免职,兼任该公司总会计师的所财务处处长降为副处长;相关责任人予以通报批评。通过从严处理,有效警醒了各单位、各层级领导干部和财务人员,使当时较为普遍的财务制度执行不拘小节、报销审批把关不到位导致财务报销违规的现象得以全面遏制,财务制度执行情况得以迅速改善。2017年,某单位在对某型号领导个人事项申报核实时,发现其在非上市公司投资并兼职,严重违犯廉洁纪律。结合航天八院发现多个下属单位有类似情况,研究后对该干部进行诫勉谈话,并免去其型号领导职务,起到了警醒一片的作用。
 
  违法行为严惩不贷,保持党员队伍健康纯洁 
 
  针对第四种形态,航天八院在规章制度中明文规定红线:因赌博、卖淫、嫖娼、吸食、注射毒品以及其他违法犯罪行为受到公安、司法机关刑事处理的:被判处有期徒刑的,给予开除处分;被判处有期徒刑宣告缓刑的,给予留用察看或开除处分,留用察看期应长于或等于缓刑期; 党员一律开除党籍。 
  航天八院通过实践运用监督执纪“四种形态”,建立健全组织框架、制度框架和运行机制,重点推进责任落实具体化、党内生活正常化、监督管理常态化、载体设计实效化和纪律审查规范化,努力实现四个转变,即从纪委“单兵作战”向各级党组织充分发挥作用转变、从针对关键少数向面向全体党员转变、从盯违法向盯违纪转变、从以案件查处为重点向坚持日常提醒教育为重点转变。通过“四种形态”在各个层级制度化常态化的运用,把对干部的严管厚爱体现在日常管理上,最大限度教育挽救和保护关爱党员领导干部,有效提高了八院全体党员的规矩意识, 凡事有规矩、凡事守规矩的思想认识与行为习惯逐步养成,从根源上防止“病树”的产生;通过科学、合理、充分地运用第二第三种形态,对“灰色地带”心理、“擦边球” 行为形成有效警醒与震慑;针对第四种形态,确保及时彻底清除“烂树”,维护好“森林”生态,形成风清气正的工作氛围,保持整个党员队伍的纯洁健康、生机勃勃。
  (本文根据中央企业党建思想政治工作研究会2017年度党建思想政治工作研究成果二等奖《领会“四种形态”深刻内涵  探索监督执纪工作模式转变研究》编发,内容有删节,大、小标题有调整。)

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